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高速公路VS茶马古道——数据局、档案局定位之我见
发布时间:2023-06-07     点击数:3141

2023年3月,中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》。《方案》提出组建国家数据局,负责协调推进数据基础制度建设,统筹数据资源整合共享和开发利用,统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等,由国家发展和改革委员会管理。国家数据局的组建或将有利破解目前数据流通利用中的难点,实现数据管理的统一出口。

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摘自《党和国家机构改革方案》


国家数据局的推出,引发了各界关注以及多方热议,但实际上也是水到渠成的事情。随着数字中国和智慧城市建设的不断深入,各地早在10年前就已经陆续出现大数据中心、政务数据中心等相关职能的数据管理部门,2018年深化党和国家机构改革更是为各地组建省级大数据局提供了机遇。


助力智慧城市建设——大数据管理机构


据人民数据的大数据统计显示,截至2022年底,我国大数据局相关的机构已经超过1100家。各地大数据管理机构主要是依据本地特点和需求设置,其主要职能、职权归属、权限规模等存在较大差别。虽未形成完整的体系,出台全面性政策法规,但各地数据管理机构均为政府内设机构或由本级政府领导下工作。


2023的《党和国家机构改革方案》明确提出“省级政府数据管理机构结合实际组建”。省级大数据局的机构设置多突出大数据产业发展和行政管理职能,主要有省政府直属机构、部门管理机构和挂牌机构三类,职能配置整合了大数据决策、执行与监督管理权。但目前,省级大数据局在运行中仍存在机构性质不明确、职能定位不清晰、职能配置不科学等挑战。有明确设置为行政机构的,也有名为“大数据局”实为事业单位的,也有行政机构与下设(企)事业单位并存的。但不管属于哪种情况,行政管理职能和数据管理职能这两类职能是客观存在的,至于由一个机构统一进行管理还是分成两个机构分别进行承担各地的情况不统一。

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实际上这和档案部门的情况比较类似,众所周知,档案局是档案行政管理部门,对档案事业实行统筹规划,组织协调,统一制度,监督和指导;而档案馆则是负责收集、保管档案的机构,负责接收、征集、管理档案和开展档案利用等。


下文为了描述方便,对于数据管理部门不再区分行政管理和业务工作两类机构,统一用“数据局”来表示,而对于档案管理部门,则根据上下文语境区分“档案局”、“档案馆”或者“档案部门”。


档案人的思考


近年来,信息技术的飞速发展对我国的档案工作产生了巨大的影响,数字档案馆、智慧档案馆成为了当下和未来的建设目标,档案管理的对象逐步由实体档案转向数字档案(原生电子档案或者实体档案的数字化副本)。由此便出现了令档案人非常纠结的问题:档案局和数据局的管理对象都是数据,职能定位和工作分工上是不是存在重叠和冲突?


数据局的主要职能之一是数据资源的整合共享和开发利用,以上海大数据中心为例,其主要职能之一便是研究数据采集、传输、存储、挖掘、展现等技术,拟定数据资源归集、互联、共享、应用等技术标准和管理办法。而档案部门在对数字档案的管理过程中必然也会碰到档案数据的整合共享和开发利用,两者确实存在部分职能重合之嫌。


作为档案行业工作者不禁产生疑问:数据局的设立对档案局可能会产生哪些影响?未来数据局是否会取代档案局的职能?档案局会慢慢失去作用,或将被合并?......带着这些疑问,笔者陷入思考。


高速公路VS茶马古道


在笔者看来,数据局和档案局虽然将来的管理对象都是数据,但并不存在冲突。做个简单的比喻,如果将数据局和档案局都比做“道路”,那么组建数据局就如同开通了数据“高速公路”,相比之下,档案部门更像是“茶马古道”。两者的职能定位完全不同,都在各自的领域发挥各自的价值和作用,不存在谁替代谁的问题。


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数据局由各地政府管理,定位于数据开发利用、促进数字化转型、促进经济发展,更多承担“发展”的职能,就如同高速公路需要承担拉动经济发展的重任,所谓“要致富、先修路”。而档案局属于党委系统,承担着“为党管档、为国守史、为民服务”的重要职能,档案的凭证价值、历史文化价值和利用价值具有独特性和不可替代性,就如同茶马古道记录了历史上我国西南地区的商贸往来,承载着各族人民千余年的文明史,是中华民族文化自信的重要见证。


另外,即使数据局和档案局同样管理的是数据,实际上也是不一样的数据。

数据局

数据局通常管理在智慧城市建设、城市数字化转型过程中产生的各种类型的现行、实时数据,包括经济、社会、环境、科技以及其他行业数据。例如GDP、人口普查、教育统计、医疗保健、空气质量、知识产权、创新指标、交通运输、能源消耗、农业统计等。通过对数据进行清洗、分析、挖掘重构处理,以支持政府和行业的决策需求。


档案局

而档案部门收集和保管的数据主要是在各项活动中直接形成的、对国家和社会具有保存价值的历史记录。不是所有数据都能成为档案,也不是所有数据都需要成为档案。归档过程需要根据分类方案、文件材料归档范围和保管期限表来规范指导,并且满足《档案法》要求的“来源可靠、程序规范、要素合规”。可以说,只有符合档案部门管理要求的、具有凭证价值和历史文化价值的且很有可能需要长期保存的数据才需要归档。


下面我们结合档案馆“五位一体”的功能定位来具体分析一下。

“五位一体”档案馆是指档案保管基地、爱国主义教育基地、档案利用中心、政府公开信息查阅中心、电子文件备份中心。首先,档案馆作为开展爱国主义教育的重要场所,是凝聚人民力量、激发爱国热情、培育民族精神的重要载体;作为档案安全保管基地,档案馆承担着长期保存档案(历史档案、当代档案)的职责;此外,作为档案利用中心,提供档案利用服务是档案馆应有的义务和职能......


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因此,笔者认为,在各地纷纷组建数据局的情况下,档案馆仍然在保护历史文化遗产、凸显档案历史与文化价值、促进公众红色教育、发挥档案凭证作用等方面具有不可替代的重要作用。具体体现为以下几点:

01

历史档案对于总结历史经验、研究历史发展规律以及促进人类社会发展具有重要意义。虽然数据局也会收集和存储数据,但其更侧重于现行数据,以分享和利用现实信息,并挖掘、分析得到新信息为工作重点。相比之下,档案馆管理的除了当下的数据,也包括各种形式的历史记录,以收集、保管社会发展历程产生的档案为工作重心,具有更高的历史和文化价值。同时,档案馆也会通过举办展览、讲座、研讨会等公共活动,促进公众对历史的认识和理解,培养公众历史意识和文化认同感。

02

档案的形成过程及其结果的内容和形式特点决定了其具有凭证价值,这也是档案的核心价值,在维护党和国家历史真实面貌方面发挥了重要作用。档案馆保存的档案在关键时刻可发挥凭证作用,可用于提供事实证据和凭证依据、支持辅助决策和政策制定、促进透明治理和公共监督、维护法律权益和司法公正以及保障社会权益和文明传承。

03

《国家档案馆爱国主义教育基地工作规范》(DA/T34—2019)要求各级档案馆要充分挖掘馆藏档案的社会教育价值,积极开展以基本陈列和专题展览为主的多种形式的教育活动,有效发挥档案馆爱国主义教育基地作用。《“十四五”全国档案事业发展规划》中指出:要深入挖掘红色档案资源,传承红色基因,充分发挥档案在理想信念教育中的重要作用。档案馆作为爱国主义教育基地,在开展爱国主义教育、宣传红色文化方面发挥着独特作用,这也是档案馆不可替代的职能。

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综上所述,笔者认为档案部门将继续在“保存社会记忆、传承人类文明”方面发挥重要而独特的作用,并不会因为信息技术和记录载体发生变化而变化。大数据时代背景下,各级数据局的成立也将为档案部门提供更好的机遇和挑战,促使其不断适应、改变并持续发展。数据局和档案局就如同“高速公路”和“茶马古道”,各有各的职能和价值,只有找准定位、分工协作才能够真正促进国家数据战略的落地,促进社会进步和发展。


由于该问题过于宏大、复杂,笔者一家之言,难免有失偏颇,故就“关于国家数据局的设立对档案部门的影响”在“档案信息化就看罗塞塔”微信群发起线上沙龙邀请业界同仁进行头脑风暴,接下来将业界大咖的真知灼见分享给大家。

沙龙讨论

(节选,名字采用了化名)

wen

档案人在大环境中的地位随着档案的重要程度起起伏伏,在信息化的时代,档案和数据的关系不理清楚,接下来就是生产数据的岗位职责吞并档案岗位工作职责,我们现在已经遇到这种情况了,政府OA系统功能越来越强大,有些部门对搭建数字档案室系统或者档案馆系统的必要性产生了质疑,甚至会认为加重大家负担。这种矛盾造成大家宁愿自己管好自己的,抵触交给档案部门。之前,档案馆和博物馆、文化馆抢资源,接下来,档案馆还要和大数据中心抢资源,档案馆还需要存在嘛!?

我们是信息技术中心在做全量数据中心,跟我们有大量重合,感觉只能未来从凭证和长期保存以及文化挖掘方向入手了,得求变。

柯*军

@潘*勇

档案一个作用是存证,另外一个作用是知识管理。很多事情是业务部门要做,但是没时间做的。档案部门的确是督促和指导的职责。就好像企业人力资源管理,阿里就有政委制度,帮助去管人管团队。档案是帮助业务部门管知识,管证据。

数据不都是档案。档案主要是文件形式的数据,是由人主动创作完成的。档案的管理也是由人手工来管理的。档案是一个归档不变的快照。但是数据可能是采集或者运算生成的。可能会不断变化更新迭代。在人工智能时代,数据的价值也是非常大。因为通过数据描述模型,更加结构化描述知识。而档案是非结构化的内容。

解释的很透彻呢……那数据为什么要档案化......档案化以后又要变成数据便于查找数据……不可以长期存在或长期保存吗?如果可以用数据态长期保存,档案这个环节的价值又是什么。档案的定义,会随着时代的变化重新定义么?数据也是可以采用固化技术进行固化的,数据也可以来源可靠程序规划要素合规,数据也可以保证真实性、完整性、可用性、安全性。数据也可以有凭证价值。

沧海一粟

学广

元数据(结构化数据)作为归档电子文件(电子档案)的一部分有证据价值,今年国家档案局重点科技项目有结构化数据归档管理内容,发展趋势应该是结构化数据和版式文件都可以作为电子档案,区别是形成场景和应用场景不同,两种形式并存,不应该是谁替代谁的关系。但有一点是明确的,有专门的档案馆、局机构,档案实行档案部门或档案人员集中管理(形成者不保管档案)是中国特色的,这种体制机制是有整体优势的。

事实上问题远不止这些,有学者提出数据时代,档案由“选时代”到“全时代”,也就是所有数据都是档案,都由档案部门管理保存。这貌似与数据局的管理完全重叠,档案是什么,数据又是什么,越看越糊涂了……档案究竟是以凭证价值见长,还是以文化价值见长,为什么总说档案的文化价值,而很少说档案的凭证价值呢?数据又是以什么价值见长呢?

草根

学广

到一定时候,国家会有办法尊重形成与利用规律和整体优化的原则,解决理论与实践统一的问题,实践工作者搞真正符合科学规律和满足实际需要的创新案例是最有用的。理论创新往往也需要实践推动,坐而论道的理论往往是苍白无力,包括有些提法带有片面性。档案局和数据局都是行政管理部门,最后的关系真不好推论,但档案馆应该是永远存在的,而且必须是党管,现在数据局是发改委管理的政府部门,无法管理党委口的档案馆。

档案的优势方向:专业化保管+凭证数据服务。现在后面一个职能实现得非常不到位,在大数据中心被IT系统建设运维牵制大量精力的时候没有“挺身而出”填补空缺,长此以往,等大数据中心厘清职责机制,回头牢牢掌握凭证数据服务时,才是真危机到来。记忆、文化价值可能不是主要的,档案应通过反哺、服务业务来实现其价值的最重大部分。

陈*军

学广

党的最核心档案一定是党委部门管,版式文件归档是不可替代的,怎么“全时代”档案行政管理部门也替代不了数据局的行政管理部门。数据局是行政部门,也不直接管数据,就像档案局不管档案由档案馆管理一样,数据局建数据管理中心类似的事业单位。

对这个部门怎么设置不存意见。只是对以上讨论中的担忧和危机感有感而发。档案里有价值,业务中有需求。应该努力去提供服务满足需求(改进变成档案后出不来或者出来很困难的状态),而不是仅仅担忧。在自然法则中,有一个生态位就有一个物种。不想被取代就应努力适应(原有的或新的)生态位。

陈*军

星星

这个问题首先要从两者管理对象来分析,两个前提要弄清楚。档案是什么,数据局管理的数据又是什么?根据档案法:档案收集、整理、保护、利用及其监督管理活动,适用本法。本法所称档案,是指过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人从事经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。所以档案不可能只有数据一种形态。这是第一。那么数据局管理的数据主要是为了打通各部门的业务信息数据,打破信息孤单,让数据共享。有效统筹管理公共数据资源和电子政务信息,推进各级政府和部门信息资源的整合利用,实现大范围的数据共享,从而有力助推政府机构整合和政府政务电子化转型。档案永远不可能只有数据一种形态,而数据也不都是档案。

档案馆的工作重点一直就是收集保管社会发展的有价值档案为重心,收管存用,由于机构职能等各种原因,开发利用是档案馆的弱点。而数据局的重点就在分享,利用现有数据为重点,直接就是为开展利用为目的的,但是这里面数据不一定都是以后可以存档的档案数据。

看各位专家同行的宝贵意见,个人总结如下:档案区别于数据的生态位:历史+现行,实体+信息,凭证价值+文化价值(情报价值),版式文件+数据流,党管机构,经过整理+有序化+有交接手续,收+管+存+用(比较弱正在努力使用各种技术手段),有系统+无系统,档案数据需要治理,大数据局档案需要归档(目前正在做)。

明珠玮宝

各位专家分析到位目前我们实践下来是互相配合、各有生态位、关系理顺了,以后需要各自努力,动态调整。大数据局(中心)更多侧重平台建设、系统运维、数据共享利用(运营),我们很多档案数据是需要脱敏或是不适合共享利用但适合维权的。档案横跨百业、纵贯古今是我们最佳的生态位,如何适应新时代需要我辈产学研各方努力。

学广

归档范围不断扩展,从纸质文件归档到电子文件归档,从通用的文书、会计、照片等归档快速向各行各业的业务电子文件、数据归档管理扩展,面对广泛的实践需求,无论是档案局馆、档案公司都需要全才才能对应各行各业,大企业集团成百上千个业务系统电子文件归档管理也需要复合型人才,同时,标准规范编制也跟不上实践需求。档案行业机遇与挑战并存。

技术改变了原来的生态。

胜利


……


总结


国家数据局的组建引起全国各行业、各阶层的广泛关注,政府、学术界、业界和公众都积极参与讨论,形成了多元化的观点和争论,随着科技的不断进步和社会的不断发展,这个话题的重要性将愈发凸显。对此,您怎么看呢?欢迎各位大咖不吝赐教,在评论区中留言。

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